Julaften 2020 var den nye avtalen som regulerer Storbritannia og Nord-Irland (UK) og EUs fremtidige politiske og økonomiske forhold, samt øvrig samarbeid etter brexit på plass. Den nye avtalen, the EU-UK Trade and Cooperation Agreement (TCA), var resultatet av en mildt sagt turbulent prosess som spant seg over flere år. Hvordan endte vi her? Imøtekommer avtalen ønskene til de to britiske regjeringene som har styrt under forhandlingsperioden? Hvordan samsvarer den med de uttalte målene til EU-kommisjonen som har forhandlet på vegne av EU? Og hvordan er avtalen satt opp mot f.eks. EØS-avtalen?
Masseprodusert eller sydd for anledningen?
Like etter folkeavstemningen i 2016 startet EU-kommisjonen med å forberede forhandlingene om skilsmissen og det nye forholdet post-brexit. Der ble forhandlingsrekkefølgen og målene til EU ramset opp. Fra EUs synspunkt, konkretisert av Barniers berømte trappetrinnsmodell, var det viktig at rettighetene fra et partnerskap måtte reflektere forpliktelsene. Følgelig måtte britene velge en eksisterende samarbeidsform fra EUs naboer, eller “fra hylla”. Videre var det viktig for EU å ha like spilleregler (leveling playing field (LPF) uten at det gikk utover EU eller EUs domstoler (CJEU) sin autonomi. Det indre markedet og tollunionen måtte forbli intakt. Dermed var EU åpne for at Storbritannia kunne ha et sømløst forhold til EU, gitt at de fulgte EUs lover, regler og domstoler.
Britenes posisjon var at de ønsket et nytt, dypt og spesielt samarbeid uten sidestykke, eller “skreddersydd” (bespoke). For dem var det viktig at rollen til CJEU verken skulle kunne regulere avtalen eller på andre måter blande seg inn i interne britiske anliggender. Det skulle ikke innføres toll eller kvoter, og avtalen skulle sikre maksimal adgang til det indre marked og tollunionen, uten å være en del av det. Samtidig ønsket britene at man ikke skulle praktisere fri flyt av arbeidskraft. Kort sagt, færre forpliktelser enn Norge, men med mer markedsadgang enn Canada, i strid med trappetrinnsmodellen. Britenes posisjon endret seg flere ganger i løpet av perioden, som følge av utskiftninger blant sjefsforhandlere, statsministre og parlamentarisk sammensetning. I 2018 inkluderte for eksempel reserveløsningen til utmeldingsavtalen at dersom intet annet ble avtalt, skulle Storbritannia forbli i tollunionen og det indre markedet.
Utfallet av forhandlingene
Før man går til detaljene, kan det være lurt å reflektere litt over den turbulente brexit-prosessen. Det var spennende å lese meningene til Nei til EU, The Telegraph og sinte Tory-parlamentarikere på den ene siden og Remainers, VG og franske politikere på den andre, som lo av hverandre og dømte hverandres meninger nord og ned. Med en god dose etterpåklokskap kan man i dag likevel slå fast at partene stort sett forsvarte sine absolutte krav, og der dette ikke var mulig ble det oftest utarbeidet kompromiss.
Overordnet ligner TCA mer på EUs frihandelsavtale med Canada enn en EØS-avtale med tollunion (nesten identisk med EU-medlemskap uten medbestemmelse og politisk samarbeid på enkelte områder). EØS pluss tollunion var den minste tenkelig forskjellen fra før brexit, samt reserveløsningen i Theresa Mays avtale. TCA inneholder det meste du vil forvente fra en moderne frihandelsavtale. Avtalen omfattet frihandel innen varer, tjenester og kapital, samt bestemmelser om samarbeid, tvisteløsning, konkurranse og offentlige anskaffelser. Med andre ord, begrensninger på hva partene kan og ikke kan gjøre for å påvirke handelen. I tillegg er den dypere og bredere på områder der EUs regelverk tidligere var gjeldende, som på transport, juridisk samarbeid, energi, fiskeri og visum. Folk som kan mer om EU eller EØS-avtalen enn tredjelandsavtaler, tenker at det høres tilforlatelig ut som EØS-avtalen eller EUs traktater, men det kommer vi tilbake til.
Vinnere og tapere
Moderne frihandelsavtaler er fulle av detaljer og slik sett blir det umulig å skrive noe fornuftig om alt. Videre er det vanskelig å vite om alle defensive og offensive interesser, samt hvordan avtalens bestemmelser blir tolket av partene og tvisteløsningsmekanismen. Når det er sagt, finnes det noen seire og tap for begge sider.
For britene ble det sett på som en seier med null toll og kvoter på alle toll-linjer innenfor varehandelen. Dette var gjennomgående en lovnad fra brexit-forkjemperne, men ble av mange ansett som umulig. Samtidig var dette verken noe EU utelukket eller noe som EU var lite tjent med, all den tid EU har et overskudd på varehandelen mot Storbritannia. Videre var britene svært fornøyd med å stanse fri flyt av arbeidskraft, en av hovedparolene under brexit-valgkampen. Dette var også EU inneforstått med og kun noe som måtte balanseres mot øvrig adgang. EU på sin side var svært fornøyd med sine defensive interesser på blant annet finansielle tjenester, personvern og noe så snevert som samsvarsvurderingsorganer. Til tross for at det indre markedet for tjenester ikke er fullført i EU, og at TCA faktisk inneholder en rekke bestemmelser om tjenester, var mange i Storbritannia skuffet over manglende gjennomslag på tjenester, spesielt finansielle tjenester, enkelte profesjonsutdanningsanerkjennelser og dataflyt.
Utover det som kan anses som vanlig i handelsavtaler og som var store disputter under forhandlingene, finner vi bestemmelser om fiskeri og Nord-Irland. På fiskeriområdet fikk britene kun 25% av kvotene tilbake, gradvis frem til 2026. Etter den tid er det tiltenkt at det skal være årlige forhandlinger. Ettersom britene har mer kvoter å gi enn motsatt, er adgangen til britiske fiskeressurser knyttet til andre deler av avtalen, slik at det ikke er forventet at situasjonen kommer til å bli helt lik Norges. Selv om Nord-Irland hovedsakelig er behandlet i en protokoll til utmeldingsavtalen fra 2019, er den viktig for å kunne forstå hvordan TCA kan endre seg over tid. Spørsmålet om Nord-Irland var lenge det mest omstridte spørsmålet under brexit-forhandlingene og er fortsatt en kilde til konflikt, men potensielt også til løsninger på andre deler av TCA. I henhold til Nord-Irland-protokollen forblir Nord-Irland i EUs indre marked og hovedsakelig innenfor tollunionen, med noen unntak, slik at varer og tjenester kan flyte fritt mellom republikken Irland og Nord-Irland som før brexit. Ordningen er ment å vare minst fire år og kan kun sies opp av nordirske myndigheter etter strenge kriterier.
EØS-avtalen vs. TCA
I likhet med Norge er Storbritannia nå sitt eget tollområde og er dermed potensielt utsatt for ymse handelsregulerende tiltak som midlertidig beskyttelsestoll, anti-dumpingtiltak, eksportforbud og lignende. Som eget tollområde må man også forholde seg til opprinnelsesbestemmelser for å nyte av tollreduksjon under frihandelsavtaler. Likheten mellom de to avtalene slutter stort sett der.
Der TCA forbyr all toll og kvoter på alle varelinjer, inkluderer EØS-avtalen fortsatt toll på matvarer og fisk (fisk er selvsagt mat, men i WTO, og de fleste av Norges handelsavtaler, faller fisk under kategorien ikke-agrikultur). Videre er Norge stort sett en del av EUs indre marked, med alle de implikasjoner det innebærer:
For det første er EØS-lov “sui generis”, det vil si, sin egen rettsorden. For å håndheve og dømme i tolkningsspørsmål om EØS-avtalen og dens mange direktiver og forordninger, har vi en egen domstol og overvåkningsorgan (ESA) som i hovedsak følger rettspraksis fra EUs rettssystem. Likeså følger norske domstoler og lovarbeid i hovedsak rettspraksis fra EØS- og EU-retten. Det er ikke tilfellet i TCA, som heller følger vanlig folkerettslig praksis med tvisteløsning mellom stater. Denne forskjellen er selvsagt mer detaljert enn som så, og under kontinuerlig debatt og utvikling blant de lærde på området, men det er likevel hovedtrekkene.
For det andre er Norge forpliktet til å løpende inkorporere og opprettholde relevante rettslige instrumenter for å bevare rettsenhet på tematiske områder dekket av EØS-avtalen, med mindre vi skulle ha benyttet oss av reservasjonsretten. Det er ikke tilfellet for TCA. I stedet har de et system for å oppdatere avtalen fortløpende gjennom ymse komiteer og en rekke LPF-mekanismer. Systemet med komiteer er ganske vanlig i moderne handelsavtaler, men det er sannsynlig at disse kommer til å bli brukt mer enn vanlig. En rekke av LPF-mekanismene er også ganske vanlige, som på området skatt og konkurranse, men på områder for klima, miljø, arbeidsrettigheter og subsidier går det mye lenger. Der forplikter partene å bruke nivået eller standarden ved skilsmisseøyeblikket som utgangspunkt: man kan endre eller øke standardene, men ikke redusere dem. I tillegg forpliktet Storbritannia seg til å opprette eller opprettholde flere uavhengige offentlige organ til å overvåke håndhevelsen av bestemmelsene. Subsidier blir strengest overvåket, men britene trenger ikke lenger å be om forhåndsgodkjennelse for å iverksette støttetiltak, slik som Norge gjør med ESA. Dersom noen av partene bryter LPF-bestemmelsene, kan den andre parten gå til mottiltak for å rebalansere handelen, og i visse tilfeller be om tvisteløsning. Dersom en av partene finner bruddene for uhåndterlig over tid kan store deler av avtalen falle fra hverandre.
Det finnes selvsagt hundrevis av ytterligere forskjeller på EØS-avtalen og TCA. For eksempel gir Norge store beløp til EU-land via EØS-midlene, noe britene ikke lenger gjør. Norge deltar i flere EU-program (noen via EØS og noen via Schengen og andre avtaler), mens britene hovedsakelig er med i enkelte forskningssamarbeid. I tillegg gir Norges deltakelse i det indre markedet utallige store og små utslag i forhold til TCA. For eksempel er vi sikret fri flyt av finansielle tjenester og data der britene ikke er det, noe som har vært utfordrende for Londons posisjon som finanssentrum i Europa. De to større historiene som har kommet siden nyttår i forbindelse med TCA, nemlig om urolighetene i Nord-Irland og det store fallet i eksport og import i januar, kan også forklares med forskjellene mellom EØS-avtalen og TCA. Selv om norske eksportører og importører også må håndtere en tollgrense, er tekniske handelshindringer (bestemmelser om tekniske produktkrav og samsvarskontroll) og regulering av sanitære og fytosanitære (bestemmelser om trygg mat) (SPS) betydelig mindre harmonisert i TCA. Dette innebærer at de må fylle ut flere skjemaer, skaffe dokumentasjon og kontrollere flere av sine produkter mer enn vi må.
Selv om fallet i varehandelen mellom Storbritannia og EU har tatt seg opp igjen siden januar 2021, noe som er forståelig etter hvert som speditører og næringsaktører blir vant med det nye systemet, antar de fleste eksperter at handelen vil stabilisere seg på et noe lavere nivå enn tidligere. Dette gjelder spesielt for mat og fisk, der nye SPS-bestemmelser byr på store problemer for vareflyten. Nye SPS-bestemmelser er sett på som en av hovedutfordringene på vareflyten mellom Nord-Irland på den ene side og England, Wales og Skottland på den andre. For å bøte på disse problemene kan de ymse komiteene under TCA komme opp med forslag for å finne bedre bestemmelser om SPS. Det kan godt være at ønsket om bedre handelsforbindelser mellom Nord-Irland og Storbritannia blir katalysatoren for færre handelshindringer over tid.
Veien videre
Selv om TCA nå er på plass, er ikke sagaen om brexit over. Hvor veien går videre er opp til partene. Ønsker de mer harmonisering og gjensidig anerkjennelse med respekt for hverandres suverenitet? Blir det mer handel på EUs premisser? Vil forholdet forsures og flere beskyttelsestiltak tas? Eller vil rammeverket falle sammen på grunn av politisk press og manglende vilje til kompromiss? Min vågale spådom er hvertfall at komiteene i TCA kommer til å få mye å gjøre.