Som del av EØS må Norge sammen med Island og Liechtenstein implementere store mengder EU-lovgivning. Ettersom de tre landene – også kalt EØS-EFTA-landene – ikke er til stede når beslutningene tas i Brussel, må de benytte seg av andre virkemidler for påvirke beslutningsprosessene. En av strategiene de benytter for å ha innflytelse er å sende EØS-EFTA-kommentarer hvor de tre landene ofte kommenterer lovforslag som skal behandles i EU.
I min masteroppgave i sammenliknende politikk ved Universitetet i Bergen har jeg kartlagt EØS-EFTA-kommentarene og identifisert 273 spesifikke endringsforslag Norge, Island og Liechtenstein har kommet med i perioden 1995-2019. Ved å sammenligne endringsforslag med vedtatt EU-lovgivning, er det mulig å se hvor ofte de tre landenes preferanser er ivaretatt i de resulterende EU-rettsaktene – som i tråd med EØS-avtalen også implementeres i EØS-EFTA-landene.
Hva er EØS-EFTA-kommentarene?
Kort fortalt kan EØS-EFTA-kommentarene beskrives som posisjonsdokumenter som inneholder Norge, Island og Liechtensteins syn på det som skjer i EU. Det er ofte konkrete lovforslag fra Europakommisjonen som adresseres, men det kan også være høringer, programmer eller annet som foregår i Brussel som kan være av relevans for de tre landene.
Kommentarene sendes på eget initiativ fra EØS-EFTA-landene, og EU-institusjonene er ikke pliktet til å følge forslagene som eventuelt kommer med kommentarene. Artikkel 99 av EØS-avtalen innebærer imidlertid at de tre landene har rett til å bli konsultert dersom Europakommisjonen fremmer lovforslag innen politikkområdene som er dekket av avtalen.
For at en kommentar skal produseres forutsettes det en viss grad av enighet mellom de tre landene, ettersom de snakker med én stemme gjennom EØS-EFTA-kommentarene. Det er derfor ikke alle EØS-relevante lovforslag som adresseres i form av slike kommentarer. En annen viktig grunn til at EU-lovforslag ikke kommenteres er at det rett og slett i mange tilfeller er få eller ingen uenigheter med det som foreslås. Dette kan illustreres med det lave antallet konflikter mellom Norge og EU, til tross for det massive omfanget av EØS-avtalen. Frem til 2012 hadde over 6000 EU-rettsakter blitt tatt inn i EØS-avtalen. Reservasjonsretten hadde da bare vært foreslått brukt på 17 av disse (Europautredningen, side 20). Store deler av EU-lovforslagene ser dermed ut til å bli sett på som positive, eller i det minste lite problematiske, av norske myndigheter.
EØS-EFTA-kommentarene dekker dermed ikke alle lovforslag, men ofte de som – i Norge, Island, og Liechtensteins øyne – har store eller små rom for forbedringer. Hva de tre landene ønsker endret ved hjelp av kommentarene varierer fra sak til sak. I noen tilfeller ønsker de mer markedsregulering enn det som foreslås, i andre saker mindre regulering. Ved flere anledninger har de tre landene påpekt sine rettigheter og roller i EU-programmer som EØS-land.
Et eksempel på en sak som har blitt sett på som problematisk og som har blitt adressert i EØS-EFTA-kommentarer er spørsmålet om forbrukeres reklamasjonsfrist, der Europakommisjonen to ganger har foreslått en felles frist på to år for varer handlet på nett. Dette har blitt kritisert i flere kommentarer, og norske aktører har vært aktivt involvert i påvirkningsarbeid knyttet til denne saken. Ved begge anledninger endte det med at reklamasjonsfristen på fem år kunne beholdes, men det er vanskelig å si om det var kommentarene i seg selv eller EØS-EFTA-landenes øvrige påvirkningsarbeid har hatt noen effekt.
Hvor ofte er utfallet i tråd med Norge, Island og Liechtensteins interesser?
Siden EØS trådte i kraft i 1994 har rundt 250 kommentarer blitt sendt. Det er svært vanskelig – om ikke umulig – å måle hvor mye innflytelse Norge, Island og Liechtenstein har hatt i Brussel ved å sende disse kommentarene. I tilfellene der de tre landene har kommet med konkrete endringsforslag kan man likevel få en indikasjon på innflytelse ved å sammenligne de med lovforslagene og rettsaktene som vedtas i EU. De 273 identifiserte endringsforslagene i EØS-EFTA kommentarene ble sammenlignet med vedtatt politikk, og det ble undersøkt i hvilken grad beslutningene tatt i EU samsvarte med det de tre landene foreslo. Dette gjør det mulig å se i hvilken grad Norge, Island og Liechtenstein får det som de vil når de foreslår endringer. Noen av endringsforslagene kan være av stor betydning, mens andre kan nærmest ses på som bagateller.
Figurtekst: Grad av samsvar mellom endringsforslag i EØS-EFTA-kommentarer og vedtatt EU-lovgivning. Samme endringsforslag kan være inkludert i flere kategorier.
I nesten 40 prosent av tilfellene samsvarer vedtatte EU-rettsakter fullstendig med endringsforslagene i EØS-EFTA-kommentarene (se figur). Fullstendig samsvar vil altså si at de tre landene får det akkurat som de ønsker i den aktuelle problemstillingen. I 18 prosent av tilfellene er det delvis samsvar, som betyr at de endelige vedtakene i Brussel har beveget seg i retning av det som er foreslått i EØS-EFTA-kommentarene, men at det ikke er fullstendig samsvar. I de resterende tilfellene – litt over 42 prosent – er det ikke samsvar. Dette betyr at endringsforslagene Norge, Island og Liechtenstein har sendt har hatt helt eller delvis gjennomslag i EU nesten 60 prosent av tilfellene. Det betyr ikke at det er EØS-EFTA-kommentarene som har vært avgjørende, men det sier hvor ofte de tre landene får det som de vil i Brussel.
Graden av samsvar varierer stort mellom ulike politikkområder, som kan ses i figuren. Når lovforslag som angår maritime saker adresseres er det fullstendig eller delvis samsvar i over 80 prosent av tilfellene. I energipolitiske saker får Norge, Island og Liechtenstein det som de vil i omtrent 74 prosent av tilfellene. Det er ofte hevdet i faglitteraturen om lobbyisme i EU at ekspertise er en viktig kilde til innflytelse. Med tanke på Norges rolle som viktig energieksportør til EU og at både Island og Norge sitter på mye ekspertise i maritime saker, er derfor ikke disse funnene særlig overraskende. På motsatt ende av skalaen er saker som angår landbruk, hvor graden av samsvar mellom de tre landenes preferanser og det som vedtas i Brussel er lav.
Ettersom gjennomgangen av EØS-EFTA-kommentarene inkluderer alle identifiserte og målbare endringsforslag i perioden 1995-2019, dekker analysen en stor del av EU-lovforslagene som har vært problematiske, men som Norge, Island og Liechtenstein har måttet forholde seg på grunn av EØS-avtalen. Særlig variasjonen mellom politikkområder er interessant. Den høye graden av samsvar i maritime saker kan for eksempel tyde på at de tre landene har mer innflytelse på dette feltet, men det kan også være at de har ønsket det samme som beslutningstakerne i EU. Alternativt kan det være begge deler. Selv om det ikke er en direkte måling av innflytelse så illustrerer analysen i hvilken grad Norge, Island og Liechtenstein får det som de vil i de (relativt få) sakene som de finner problematisk.