Siden 1945, og ikke minst etter 1990, har amerikanske sikkerhetsgarantier vært grunnpilaren i den militærstrategiske planleggingen i mange europeiske land. Konseptet om amerikansk væpnet bistand i krisesituasjoner blir nærmest ansett som sikkerhetspolitisk automatikk, blant annet fra skiftende regjeringskonstellasjoner i vårt eget land. Men nå etter en periode med Trump-administrasjonen i USA og etableringen av nye sikkerhetspakter utenfor Europa har behovet for en selvstendig styrking av den europeiske sikkerheten aktualisert seg.
Hvilken aktør kan best ivareta sikkerhetsautonomien for Europas stater? EU eller mindre mellomstatlige allianser?
En ny global sikkerhetssituasjon
Etableringen av sikkerhetspakten AUKUS i stillehavsregionen mellom USA, Storbritannia og Australia i 2021 demonstrerer hvordan sterke stater i dagens kontekst organiserer seg for å møte nye sikkerhetsutfordringer, også utenfor NATO-samarbeidet.
Et annet eksempel for den strategiske dreiningen er det mellomstatlige sikkerhetsforumet Quadrilateral Security Dialogue (QUAD) fra 2007 mellom USA, India, Japan og Australia, et sikkerhetsforum som mange analysemiljøer mener er et konkret svar på Kinas voksende militære tilstedeværelse i regionen. QUAD-landene har gjennomført flere store marineøvelser, som langs Malabarkysten i perioden 1992 til 2002 og i Arabiahavet i 2020. Disse hendelsene med flere viser hvordan USA stadig nyorienterer sine interesser og sitt militærstrategiske fokus mot Kinas posisjon som konkurrerende supermakt, noe som ikke alltid korrelerer med behovene og interessene til mange av sine europeiske allierte.
Dagens sikkerhetssituasjon er også mer fragmentert enn før uten et samlet fiendebilde for Vest-Europa, noe som var tilfellet under den kalde krigen da rettet mot Warszawapakten og sovjetkommunismen, eller fellesoperative mål som samlet landene imellom gjennom Afghanistan-krigen.
Det sikkerhetspolitiske bildet i Europa har endret seg fra 2010 med flere alvorlige terroranslag, Ukrainia-konflikten og militærteknologisk utvikling, samt Kinas politiske og finansielle tyngde i den europeiske sfære gjennom sitt til tider aggressive «ulvediplomati». Russlands militære oppbygging og selvhevdende utenriks- og sikkerhetspolitikk representerer en stor utfordring for landene i den tidligere interessesfæren til stormakten i øst.
I EU har den sikkerhetspolitiske oppfatningen skiftet karakter med tiden. I 2016 lanserte daværende høyrepresentant Federica Mogherini en ny global strategi for EU. I strategien kom det frem politiske ambisjoner om et EU som i sterkere grad ivaretar unionens egeninteresser på den globale arena, og ambisjonen om å bygge EU opp som sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør. EU signerte en deklarasjon i 2016 vedrørende samarbeid med NATO om cybersikkerhet og bekjempelse av terror.
Sist, men ikke minst, har spørsmålet om USAs militære rolle i Europa blitt et stridstema og en tilspisset konfliktlinje i amerikansk politikk i langt større grad enn tidligere. Europeisk kollektiv sikkerhet kan bli et offer for linjen til skiftende presidentadministrasjoner eller innenrikspolitiske hensyn fra Capitol Hill. Trump-fraksjonen har fortsatt en mektig tilstedeværelse i det republikanske partiet, og er kjent for sin skepsis til forpliktende internasjonalt samarbeid.
USA har et utenriks- og sikkerhetspolitisk etablissement i begge partier som er systematisk interesseorienterte og sikkerhetsbevisste, nå på mange felt utenom relevante europeiske spørsmål, som situasjonen i Sør-Kina-havet. Denne utviklingen har allerede fått konsekvenser for enkelte europeiske stater, som da Australia droppet en lukrativ ubåt-avtale med Frankrike til fordel for USA, eller tilbaketrekningen av amerikanske soldater fra Tyskland.
Den endrede sikkerhetssituasjonen i Europa presser frem behovet for en tettere sikkerhetspolitisk integrasjon mellom landene. Dessverre mangler Europa reelle alternativer eller supplerende løsninger til de amerikanske sikkerhetsgarantiene og NATO, der disse garantiene er institusjonalisert. De europeiske landenes sikkerhet krever langsiktig planlegging i et verdenssamfunn der allianser og interesser forandrer seg, ofte meget raskt.
Land i Europa, særlig de mindre, kan ikke basere seg på en kilde for sikkerhetsbistand, men må ruste seg for mulige politiske svingninger fra Washington, D.C. Mindre land som i Norden og Baltikum trenger flere bein å stå på, bein med en reell militær styrke.
EUs rolle som sikkerhetspolitisk aktør
Kontinentets sikkerhetspolitiske aktør etter NATO og OSSE, Den europeiske union, slår fast i Lisboatraktaten at en gradvis utvikling av en felles forsvarspolitikk skal forekomme. EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) ledes av Unionens høye representant for utenriks- og sikkerhetspolitikk, og er i stadig endring. Det sikkerpolitiske saksområdet i EU organiseres gjennom flere instrumenter, særlig viktig er det europeiske forsvarsbyrået. 25 av EUs 27 medlemsland deltar i et frivillig permanent strukturert forsvarssamarbeid, også kjent som PESCO, der en langsiktig sikkerhetspolitisk integrasjon er målet.
Unionen har i dag multinasjonale innsatsstyrker med 1500 soldater, der Norge deltar i en samlet nordisk styrke under svensk ledelse. Norge har også samarbeidet med EU om utveksling av gradert informasjon, og er søker som tredjeland i PESCO. Andre tredjeland som søker er interessant nok Canada og USA.
Videre har EU ledet militære operasjoner i DR Kongo i 2003, drevet en politistasjon i Bosnia-Hercegovina og har siden 2008 ledet operasjoner i den delvis anerkjente republikken Kosovo. Gjennom PESCO-samarbeidet har EU en rekke militære prosjekter.
Virkemiddelapparatet og arbeidsformen i EUs krisehåndtering har dog en klar sivil karakter. EU bygger på sivil makt, og mangler den klare militære styrkeevnen som NATO ivaretar. Samtidig skal det presiseres at EUs sivil-militære kombinasjon gjør det lettere for systemet å håndtere diverse komplekse situasjoner.
Dagens forsvarssamarbeid i EU er begrenset, og preges heller av ambisjoner enn praktisk politikk. Av PESCO-prosjektene er det kun ett av dem som har alle deltagerlandene i ryggen, nemlig prosjektet om militær mobilitet i Europa.
I tillegg mistet EU mye av sin potensielle militære slagkraft da britene forlot unionen, et land som representerer en av de sterkeste militærmaktene i Europa. Likevel har Brexit sparket i gang nye interessante diskusjoner om sikkerhetspolitisk samarbeid i EU, der Storbritannia lenge var en bremsekloss.
Om EU skal ha troverdighet innen denne sektoren må systemet i større grad bygge ut militære kapasiteter, og bli en aktør også for defensive operasjoner på like linje med NATO. EU bør i større grad diskutere sikkerhetspolitikk, og hvordan dette passer inn i dagens eller fremtidige traktatsbestemmelser.
Sikkerhetspolitikk i dagens kontekst kan også inneholde sivile element, og EU bør fortsette sin satsting på myk makt, noe systemet har gjort effektivt innen felt som politiarbeid og institusjonsbygging i en rekke land.
Det primære fokuset må uansett være hvordan Europas stater effektivt kan beskytte seg mot eksterne trusler også uten amerikansk hjelp i korte eller lengre perioder, særlig innenfor cyber- og etterretningsdomenene.
Behovet for mindre sikkerhetspakter og Europas sviktende sikkerhetspolitiske fokus
Kanskje bør en ny militær alliansebygging forekomme utenfor EU-systemet? EU preges i dag av store interessemotsetninger i viktige utenrikspolitiske spørsmål som enkeltlandenes tilnærming til Kina, synet på systemets verdigrunnlag og rekkevidden for den overnasjonale jurisdiksjonen, best eksemplifisert i dag av konflikten mellom Polen og Europakommisjonen.
En større sikkerhetspakt i EU-regi med eventuelle tredjeland, kan skade NATOs relevans som militærallianse i Europa. Dette var noe av Storbritannias reservasjoner mot en tettere sikkerhetspolitisk integrasjon i EU. Et EU som mulig konkurrerende sikkerhetspolitisk aktør til NATO vil være en uheldig situasjon ettersom aktørene har mange av de samme medlemslandene. En slik situasjon kan skape en helt unødvendig rivalisering mellom EU og verdens sterkeste militærallianse.
En mulig sikkerhetspolitisk overtagelse fra NATO til EU vil ikke tjene norske interesser på sikt, da vi ikke er medlem av EU og der medlemskap lite sannsynlig vil komme på den politiske dagsorden i nærmeste fremtid. I dagens PESCO og for andre deler av FUSP tas beslutningene av Rådet for Den europeiske union, et organ Norge av naturlige årsaker ikke er medlem av. Et supplerende forsvarssamarbeid uten direkte politiske innflytelse kan ikke forsvares av land utenfor EU. Men denne situasjonen kan endre seg med tiden.
En videre sikkerhetspolitisk integrasjon bør skje regionalt i Vest-Europa. Det sentrale er å bygge slike supplerende allianser rundt sterke stater med brede militære handlingsrom, som Tyskland, Frankrike og Storbritannia. Alle landene har sterke nasjonale forsvar og er markante globale spillere. Mindre allianser eller sikkerhetspakter ivaretar en effektiv styringskjede, der færre land må samles om enighet rundt konkrete operasjoner eller konseptvalg, og der landene deler grunnleggende verdisyn. Antall land er etter min mening ikke avgjørende så lenge sikkerhetspaktene sikrer seg de europeiske stormaktene.
På grunnleggende nivå må Europas stater prioritere et sterkt forsvar og ta nasjonal sikkerhet på alvor. Alt for lenge har de amerikanske sikkerhetsgarantiene gjort europeiske stater passive i sitt politiske fokus og etterfølgende finansiering av eget militærvesen, som den manglende evnen for Europas stater i å nå 2-prosent målet i NATO. Mange europeiske regjeringer gjennom tidene har tatt lett på dette feltet etter den kalde krigens slutt, og har i stor grad overlatt det kontinentale sikkerhetsansvaret til amerikanerne. Europas sviktende håndtering av Balkan-konflikten på 1990-tallet er et godt eksempel for dette, der amerikansk luftmakt var helt avgjørende for sluttresultatet.
Europa er fortsatt helt avhengig av amerikansk bistand for å kunne utføre høyintensitetskrig. Garantiene fra USA har nesten blitt en naturgitt situasjon i den politiske oppfatningen i mange av kontinentets hovedsteder, og USA har nærmest blitt en «europeisk stormakt».
Europeiske toppolitikere må i langt større grad tenke i militærstrategiske og sikkerhetspolitiske termer. Det politiske Europa ivaretar god samhandling på felter som forskning, utdanning, klima og arbeid, men som beskrevet langt svakere på forsvarsfeltet.
Norges plass i en ny kontinental sikkerhetssituasjon og den usikre veien videre
For Norges del bør et nytt forsvarssamarbeid i Europa inngås i felleskap mellom et samlet Norden, Nederland og stormakten Tyskland i første rekke. Dette gir en positiv strategisk dybde for vårt land, altså en kort avstand mellom den aktuelle frontlinjen og viktige områder av strategisk verdi. Et sikkerhetspolitisk samarbeid i interesseområdet fra Østersjøen til Nordområdene er det beste europeiske supplementet for Norge, og tjener våre geopolitiske interesser.
En ny sikkerhetspakt i Vest-Europa bør være et supplement til NATO og de amerikanske garantiene, og ikke et ekskluderende alternativ. Europas stater i dag sikrer seg best i et nært politisk samarbeid med USA, som representerer verdens ledende supermakt og sikkerhetspolitiske aktør. Europeiske stater virker fortsatt i bruddstykkene av Pax Americana, der vår sikkerhet er avhengig av en varierende transatlantisk solidaritet fra amerikanske myndigheter.
Enkeltstatene må ta aktive grep for å sikre seg i en stadig uroligere verden der komplekse militære virkemidler benyttes, dette gjøres i relasjon med stormaktene som hovedaktører og gjennom en systematisk oppbygging av sin offensive militære kapasitet.
En mulig konkurransesituasjon mellom NATO og nye sikkerhetspakter i Europa kan bli mindre sterk, ettersom de nyetablerte paktene uansett dekker et mindre operasjonsområde enn det enkelte politikere ønsker for EU i fremtiden.
På en annen side er det viktig å presisere at etableringen av nye sikkerhetspakter i Europa ikke er helt uproblematisk. Et sikkerhetspolitisk dobbeltkjør kan medføre en stor kostnadsbyrde for det enkelte land i Europa, land der forsvarsbudsjettene allerede er presset ned. Europeiske land bør anvende sine knappe militære ressurser med omhu. Det kan også bli utfordrende å få med seg Tyskland i en mulig nordisk-tysk-nederlandsk allianse, da Tyskland er en av de sterkeste pådriverne i dag for et tettere forsvarssamarbeid i EU.
Om Norge eller andre land i Europa velger seg mindre militærallianser eller en ekspansjon av PESCO må fremtiden vise. Mye kan ha endret seg på kort tid for enkeltstatene i Europa, og internt i både EU og NATO. Interessant blir det å følge utviklingen av PESCO, og tiden etter behandlingen av forsvarssamarbeidets strategiske kompass i første halvår av 2022.
For å avslutte med et passende sitat fra Tysklands tidligere forbundskansler Angela Merkel: «Europa må ta skjebnen i egne hender».