Interessegrupper har en viktig posisjon i moderne politiske systemer og i særdeleshet i EU: de kan bidra med innspill og ekspertise i politikkutforming, i tillegg til å sørge for at ulike synspunkter og meninger blir synliggjort. Interessegruppesystemet i EU kan anses som et utvekslingsforhold hvor interessegruppene ønsker tilgang til å påvirke EU samtidig som EUs institusjoner trenger ekspertise og synspunkt. Dessuten kan det argumenteres for at systemet forbedrer EUs legitimitet, da politikkformuleringene bygger på interessegruppenes ekspertise, samt kunnskap om folkets støtte. De siste tre tiårene har det vært en betydelig vekst i lobbyvirksomhet som har sørget for at det nå er et tett interessegruppesystem i EU. Forståelse og kunnskap om interessegruppene og deres lobbystrategier i EU er derfor viktigere enn noensinne.
I deres forsøk på å påvirke EUs institusjoner og beslutningstakere, står interessegrupper overfor valget om å direkte kontakte beslutningstakere, eller å indirekte generere press ved å mobilisere og/eller endre folkeopinionen, hovedsakelig via media. Etter å ha valgt deres politiske saker, er de også nødt til å bestemme seg for å enten drive lobbyvirksomhet alene eller samarbeide med andre i koalisjoner. Men hvilke lobbystrategier velger de nordiske interessegruppene for å påvirke EUs politikkutforming og lovgivning, og hva forklarer valget?
Årlig økning i antall registrerte nordiske interessegrupper i EU Transparency Register
I løpet av det siste året har jeg skrevet masteroppgave om nordiske interessegrupper og deres valg av lobbystrategier for å påvirke EU. Oppgaven kartlegger og undersøker 803 nordiske interessegrupper som er registrert i «EU Transparency Register»: et register opprettet i 2008 som gir en oversikt over interessegrupper som deltar i og prøver å forme beslutningsprosessene i EU. Gjennom et originalt datasett og ved å gjennomføre en spørreundersøkelse, hadde jeg grunnlag for å undersøke de nordiske interessegruppene og deres lobbystrategier.
Norge er ikke medlem av EU, men er i stor grad påvirket av EUs politiske utforming, spesielt som et resultat av EØS-avtalen. Gjennom Norges økonomiske og kulturelle nærhet til Europa og avtaler som EØS og Schengen, er Norges involvering i EUs politiske, økonomiske og juridiske samarbeid så omfattende at det påvirker alle politikkområder og alle nordmenns hverdag. Imidlertid tillater ikke EØS-avtalen norske myndigheter å delta i beslutningstaking eller å ha representasjon i EUs institusjoner. Følgelig vil norske interessegrupper være interessert i å fremme sine synspunkter ved EU-lovgivning og politikkutforming på europeisk nivå. Å analysere lobbyvirksomhet gir oss derfor informasjon om hvordan nasjonale interesser som interessegrupper fremmer, blir representert og formulert på EU-nivå. Ved å sammenligne med de nordiske landene som er medlem av EU (Danmark, Finland og Sverige), er det mulig å forstå norske interessegruppers strategier i et komparativt perspektiv.
Hvem er de nordiske interessegruppene som prøver å påvirke EU?
Totalt ble 803 nordiske interessegrupper identifisert i EU Transparency Register mellom september 2019 da datainnsamlingen startet og mars 2020 da den ble avsluttet. Nordiske interessegrupper regnes som interessegrupper med hovedkontor i Norge, Danmark, Sverige eller Finland. Som vist i figuren nedenfor er det 86 (10,71%) interessegrupper basert i Norge, 186 (23,16%) i Danmark, 264 (32,88%) i Finland og 267 (33,25%) i Sverige.
Antall nordiske interessegrupper registrert i EU Transparency Register per nasjonalitet
Disse interessegruppene representerer ulike interesser og sektorer. Likevel er nesten halvparten av alle nordiske interessegrupper (47%) firma/virksomheter, mens ikke-statlige organisasjoner utgjør 23% av alle nordiske interessegrupper. Tilfeldige eksempler på nordiske firmaer som er registrert i EU Transparency Register inkluderer Agder Energi, Asetek, Elekta AB og Enevo Oy. Forbrukerrådet (NCC), Det Økologiske Råd (Ecoc Council), Barncancerfonden og Finnish Beekeepers ’Association (SML) er alle eksempler på ikke-statlige organisasjoner. Resten består av institusjoner (8%), fagforeninger (8%), offentlige myndigheter (8%), konsulentfirmaer (4%) og annet (2%).
Totalt er det 659 av 803 nordiske interessegrupper (82%) som har et Brusselkontor. Å ha kontor i Brussel er en indikator på ressurser, og litteraturen antyder at det å være lokalisert i Brussel øker sjansene for å få tilgang til EUs politikk- og lovutforming. At så mange nordiske interessegrupper har kontor i Brussel er derfor bemerkelsesverdig, men forventet av interessegrupper som er registrert i EU Transparency Register. Det er fordi man antar at interessegrupper som er registrert der satser aktivt på å påvirke EU, og dermed har et Brusselkontor for å øke deres sjanser for innflytelse. Selv om det i prinsippet er opp til interessegruppene selv å registrere seg, er det de facto obligatorisk dersom man ønsker tilgang til Kommisjonen eller Europaparlamentet.
Når man ser nærmere på forskjellene i prosentandeler per land, er de som forventet med tanke på integrasjonsprosessene i de ulike landene: 73% av de norske interessegruppene har et Brusselkontor, 79% av de svenske og danske har, mens så mye som 90% av de finske interessegruppene har et kontor i Brussel. Litteratur og forskning viser at Finland har et nærere forhold til EU og en dypere integrasjon, sammenlignet med Sverige og Danmark. Norge er ikke medlem av EU, men regnes for å ha et spesielt forhold til, og rolle i, EU. Med dette i betraktning har man foreslått å peke mot differensiert integrasjon (og medlemskap) i stedet for den enkle dikotomien av medlem og ikke-medlem.
Å ha økonomiske ressurser er viktig for interessegrupper da det fører til flere ansettelser og høyere ekspertise, og dermed en bedre evne til å sikre seg direkte tilgang til politikere og beslutningstakere. De aller fleste nordiske interessegrupper kjennetegnes som ressursfattige og små, men det er noen interessegrupper som skiller seg ut med deres høye lobbyutgifter. Norske Equinor er én av to nordiske interessegrupper som bruker over 5 millioner euro på lobbyutgifter (!). Det er forøvrig verdt å nevne at den andre interessegruppen er Kreab, et svensk konsulentfirma. Strengt tatt er ikke Kreab en interessegruppe i den forstand at man fremmer egne interesser. Konsulentfirmaer er likevel inkludert fordi de også forteller oss mye om hvilke lobbystrategier som er viktige. Interessegrupper benytter seg av konsulentfirmaer, og derfor er det nyttig å vite hvilke lobbystrategier som benyttes av også konsulentfirmaer. Videre understreker dette egentlig hvor mye penger Equinor faktisk bruker på lobbyvirksomhet i EU. Ellers er for eksempel Confederation of Danish Industry (DI), Ericsson og Finnish Energy (ET) blant de elleve nordiske interessegruppene som bruker mer enn 2 millioner euro på lobbyvirksomhet.
Ressurser og organisasjonsegenskaper former valg av lobbystrategier
En hovedteori er at ressursrike interessegrupper er mer sannsynlig til å ta direkte kontakt med EUs institusjoner og beslutningstakere, sammenlignet med ressursfattige grupper. Ressurser inkluderer økonomiske ressurser, men også personalets størrelse og Brusselkontor. Teorien mener også at organisasjonsegenskaper spiller en viktig rolle: spesielt firmaer (e.g. Equinor) er tenkt til å ta direkte kontakt med EUs institusjoner og beslutningstakere, sammenlignet med for eksempel frivillige organisasjoner (e.g. Barncancerfonden), fordi de som oftest har mer spesifikk kunnskap å tilby institusjonene.
Totalt har 32% av de nordiske interessegruppene hatt ett eller flere møter med Kommisjonen. Som nevnt er de fleste nordiske interessegrupper små og økonomisk ressursfattige, noe som kan være årsaken til at andelen interessegrupper som møter med Kommisjonen ikke er høyere. Analysene viser positiv korrelasjon mellom antall møter Kommisjonen og ressurser: jo flere ressurser, desto flere møter med Kommisjonen. Equinor har for eksempel hatt 46 møter med Kommisjonen. Telenor (17), NHO (12), Statnett (12), NTNU (12) er fem norske interessegrupper som har hatt flest møter med Kommisjonen, etter Equinor.
Dette forteller oss at det gjerne bare er noen få ressurssterke interessegrupper som har tilgang til Kommisjonen. Analysene viser at det ikke nødvendigvis er en like sterk korrelasjon når det gjelder medlemskap i Kommisjonens ekspertgrupper. Dette kan muligens skyldes Kommisjonens ønske om å fremstå balansert (e.g. 2001 White Paper on European Governance), og dermed inviterer interessegrupper av ulike slag. Totalt er 19% av nordiske interessegrupper medlemmer av ekspertgrupper under Kommisjonen.
Med unntak av medlemskap i ekspertgrupper, er ressurser positivt korrelert med alle lobbystrategier. 14% av nordiske interessegrupper har adgang til Europaparlamentet og 15% har hatt direkte møter med europaparlamentsmedlemmer. Når det gjelder møter med europaparlamentsmedlemmer er det noen forskjeller mellom landene. Svenske og finske interessegrupper har generelt flere møter, sammenlignet med danske og norske interessegrupper. Videre er 24% av nordiske interessegrupper nevnt i Euractiv, Euronews og/eller Politico.eu, tre av de mest EU-spesialiserte nyhetsmediene. Equinor (18), Bellona Europa (18), UiO (16), Telenor (10) og Fridtjof Nansens institutt (9) er de fem mest nevnte blant norske interessegrupper som driver lobbyvirksomhet i Brussel.
At ressurser er viktig for valg av lobbystrategi ble videre bekreftet i spørreundersøkelsen. I spørreundersøkelsen, hvor 147 nordiske interessegrupper deltok, svarte majoriteten at det hovedsakelig er ressurser som bestemmer hvilke lobbystrategier man velger. De nordiske interessegruppene ble spurt hvilken lobbystrategi, etter deres syn, er mest sannsynlig å lede til politisk innflytelse. Et overveldende flertall svarte at direkte kontakt med EUs institusjoner og beslutningstakere er den mest avgjørende lobbystrategien for å oppnå faktisk politisk innflytelse. Interessegruppene svarte også at de anser Kommisjonen som den viktigste institusjonen for å påvirke EU. Dette er ikke spesielt overraskende ettersom Kommisjonen har eneste rett til lovgivningsinitiativ og er dermed ansvarlig for utarbeidelse av lovgivningsforslag.
Ressurser er viktig for å få tilgang, men å bygge tillit er avgjørende
De empiriske analysene viser at en betydelig del av de nordiske interessegruppene velger å direkte kontakte institusjonene og beslutningstakerne, kombinert med å også mobilisere folket. Med andre ord, den ene strategien utelukker ikke den andre og de kan kombineres. Dette er i tråd med det teoretiske argumentet som hevder at på grunn av deres evner til å investere i begge strategiene, jo mer sannsynlig er det for ressursrike interessegrupper å drive lobbyvirksomhet på alle fronter, og dermed oppnå innflytelse over EUs politikkutforming. Dette ser særlig ut til å være tilfellet for norske interessegrupper, som prøver å kompensere for manglende norsk representasjon i EU-institusjonene. Det som også kjennetegner norske interessegruppers lobbystrategier, er medlemskap i EUs ekspertgrupper: 14% av de norske interessegruppene registrert i EU Transparency Register har medlemskap i én eller flere ekspertgrupper. LO, NHO, Statnett, DNV GL, NTNU og Telenor er eksempler.
Spørreundersøkelsen avslører at de aller fleste nordiske interessegrupper velger å samarbeide med andre for å oppnå målene sine, og at det faktisk er svært få som velger å drive lobbyvirksomhet alene. Lobbyvirksomhet er vanskelig for små og ressursfattige interessegrupper, som kjennetegner de fleste nordiske interessegrupper, samtidig som det er vanskelig å få tilgang til beslutningstakere og lovgivere innenfor politikkområder med «store aktører». Masteroppgaven viser med andre ord at ressurser spiller en stor rolle for hvilken lobbystrategi man velger, og om man velger å drive lobbyvirksomhet alene eller i samarbeid med andre.
Likevel, mens ressurser og organisasjonsegenskaper er viktig for valg av de fleste lobbystrategier, forblir det tydelig at hvor lenge man har vært registrert i EU Transparency Register er positivt korrelert med tilgang til EUs institusjoner, beslutningstakere og media. Dette indikerer at jo mer etablerte interessegrupper driver lobbyvirksomhet mot EU, desto mer sannsynlig vil de få tilgang til EUs byråkrater og lovgivere. I et stadig voksende interessegruppesystem følger også en økende konkurranse om påvirkningskraft i EU. Å bygge omdømme og tillit i Brussel ser ut til å være avgjørende når det gjelder alle typer lobbystrategier som benyttes av de nordiske interessegruppene.